Conferencia
Dr. Daniel Sabsay
La trama institucional en la Región
Metropolitana” exposición del Dr. Daniel Sabsay,
presidente de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales
(FARN)
Dr. Pedro Del Piero / Presidente de la Fundación
Metropolitana
Buenas tardes. Estamos por abordar un tema
central en nuestro Foro, el de la institucionalidad, tema
que consideramos central para en serio intentar un funcionamiento
en clave de región. Esta región agrupa 23 municipios
y una ciudad autónoma y tiene superposición
de jurisdicciones nacionales y provinciales de todo tipo.
No les voy a contar yo a Uds. que viven, trabajan y son decisores
en distintas áreas, públicas y privadas, de
esta región. Por eso que a nosotros nos interesó
especialmente que en nuestro primer foro, así como
prestamos especial atención al tema de la competitividad,
le prestáramos una especial atención al tema
jurídico institucional porque partimos del presupuesto
que no hay una formula única o que por lo menos dejamos
atrás aquellos conceptos de imaginar el AMBA como un
espacio de ordenamiento normativo desde alguna decisión
superior o, por lo menos, no fuertemente comprometida con
la estructura, con la realidad estructural. Tal es así
que hemos visto fracasar distintos intentos de dar estructuración
jurídico - institucional desde ese ángulo. Se
agrega esto lo que hoy conocemos como los desarrollos sustentables
que se apoyan básicamente en modelos de gestión
con fuerte flexibilidad, con mucha proximidad hacia los problemas
reales de la calidad de vida de los ciudadanos y de los vecinos
y que, cuando se lo sobrecarga de estructuras burocráticas
o de funcionamientos institucionales complejos, se aplacan,
retroceden, no tienen posibilidad de desarrollo. Por eso aparece
una segunda clave que es la que quiero mencionar y es que
a este tema hay que abordarlo con mucha flexibilidad, con
mucha amplitud y con mucho espíritu innovador también
en la cuestión jurídico - institucional.
Y por ultimo, quizás lo mas difícil,
si uno pretende visión sistémica necesita forzosamente
estar apoyado en un entramado, como muy bien se puso de titulo
a este panel, en un entramado institucional que por lo contrario
no solo no burocratice y “planche” la indicativa
y la evolución sino que facilite la eficiencia y la
eficacia de la gestión.
Por lo tanto, con estas breves reflexiones
de curandero dejo paso al cirujano en este tema, el amigo
Daniel Sabsay que además de presidir la FARN, ONG hermana
que queremos mucho y hacemos muchas cosas juntas, es miembro
de nuestro grupo de consulta y para nosotros es nuestro principal
referente en temas jurídico – institucional.
Daniel, tu turno…
Dr. Daniel Sabsay / Presidente de la Fundación
Ambiente y Recursos Naturales (FARN)
Muchísimas gracias Pedro, después de semejantes
elogios se levantan tan altas expectativas que el desafío
es todavía mayor así que voy a tratar de estar
a la altura, agradecerles tanto a vos como a Leandro que con
tanto trabajo y en tan poco tiempo han logrado una organización
no gubernamental que tiene una capacidad de convocatoria que
muchos envidiamos.
Al tema que nos convoca en este plenario voy a tratar de
abordarlo a partir de los siguientes ejes: primero voy a hacer
una suerte de reflexión sobre el modo en que las estructuras
estatales han evolucionado desde los finales de la Segunda
Guerra, o mejor dicho desde inicio de la última posguerra;
después voy a tratar de ver cómo ha repercutido
esto en la Argentina, cuáles han sido los efectos de
la reforma del ’94 y con ambos elementos voy a tratar
de proyectar esta realidad a la situación de la Región
Metropolitana y qué posibilidades, de la mano de la
noción de desarrollo sustentable, nos dan como herramienta
para que con el bisturí podamos operar y encontrar
que el entramado tenga algún sentido lógico.
Entonces, esta evolución mundial de estructuras estatales
en el territorio se da a partir de tres elementos fundamentales.
Uno, los procesos de continentalización, es decir el
deseo de generar las competencias nacionales coordinadas desde
grupos de estados que se continentalizan y que poco a poco
van absorbiendo un número creciente de competencias
y que hasta hace poco eran de los estados–nación,
de los estados soberanos. Conjuntamente con eso, y hacia abajo,
un gran fortalecimiento del poder local. Pareciera que como
un antídoto a esos espacios tan extendidos que se dan
en el nivel supranacional el ser humano necesita, para el
tratamiento de una cantidad de negocios que están mucho
más cerca de lo que son sus intereses más inmediatos,
la construcción y el fortalecimiento de centros de
poder en el territorio de características locales.
El municipio en tal sentido, y en particular a través
de la evolución institucional que viene sucediendo
en Europa desde los años ’50, sobre todo el tratado
de Roma de 1957 que dio nacimiento a la Comunidad Económica
Europea permite ver este péndulo de manera absolutamente
perfecta. El estado–nación pierde competencias
para arriba voluntariamente porque construye espacios supranacionales
que van dando cada vez más por tierra la noción
de soberanía absoluta de los estados del siglo XVII.
Y conjuntamente con esto esta revitalización de los
principios de conformidad con los principios de subsidiaridad
y de inmediatez, de los poderes locales, de naturaleza municipal
y otros. Fíjense que ese robustecimiento es tal que
dentro de una de las convenciones que han surgido del consejo
de Europa, a mediados de los ’70, se les da la posibilidad
a los municipios transfronterizos de celebrar entre ellos
tratados internacionales a fin de administrar cuestiones de
interés común. Y aparentemente ha sido tan exitosa
esta idea que muchos de los problemas de transfrontera que
han separado históricamente a países como Francia
y Alemania, han tenido como uno de los factores importantes
para subyugar esas asperezas la existencia de ese tipo de
vínculos, tan originales. Nos cuesta pensar inclusive
en el ejercicio de facultades internacionales para las provincias
o los estados federados, nos parece aún mucho mas excepcional
que a los municipios se les de esta posibilidad.
Y el tercer movimiento, es el movimiento de la regionalización.
Curiosamente la Europa de esos años produce en los
países unitarios por antonomasia, me refiero a Italia,
luego a España y recientemente y con bastante vigor
nada menos que Francia. ¿Y estas regiones qué
tienen como gran particularidad? Se genera a partir de ellas
unas formas neo federales, pero que a diferencia del pluralismo
estadounidense tienen creo que dos características
cruciales: una primera, que su superficie se comparece no
solo con elementos de tipo subjetivo -lo que son las provincias
argentinas o los estados, es decir la ocupación del
territorio en procesos tradicionales ligados a distintos procesos
históricos que llevan a que una comunidad reivindique
un territorio que resulta indiscutido de esa comunidad - en
las regiones la construcción se basa también,
y fundamentalmente, en elementos de tipo objetivo, es decir
cuál es la sustentabilidad estas regiones para que
de conformidad con su geografía, con su topografía,
con su base económica tengan viabilidad para auto sustentarse
de conformidad con determinados parámetros.
Y luego, tema fundamental en todo lo que hace al aspecto
jurisdiccional de una estructura federativa, la distribución
de competencias no es simétrica, exacta e igualitaria
como ocurre con el federalismo de cuño clásico
que es el nuestro. Es decir, el artículo 121 de nuestra
Constitución da el principio de división nación/provincias,
y por lo tanto las provincias conservan todo el poder no delegado
y tienen exactamente las mismas competencias entre si, independientemente
de lo que ellas sean. El paso regional, en cambio, entiende
que la jurisdiccionalidad que está en la delimitación
de competencias tiene que ser como un ropaje que se adecue
con lo que esa comunidad es. Cada uno pueda ser en función
de lo que pretenda ser, de lo que su programa comunitario
y sus características objetivas aconsejan de esta comunidad.
Entonces, creo que son características interesantísimas
para el gobierno de una comunidad, tanto los elementos objetivos
como asimismo una consecuencia de ellos, esta idea de un seguimiento
de esas competencias en función de lo que se es y sin
que se trate de una división cartesiana e igualitaria
entre todas las regiones, da una coloratura totalmente distinta
a lo que es el federalismo de cuño clásico,
el nuestro. Esta condición que en Europa es perfectamente
identificable se da en muchos otros países, en muchas
otras regiones y en muchos otros procesos de consolidación
del fenómeno de la integración supranacional.
¿Cómo repercute esto en nuestra realidad?
Y bueno, dentro de nuestra realidad creo que rápidamente
podemos encontrar elementos sueltos de este entramado que
trate de darles recién. Por un lado nuestra integración
en el MERCOSUR es, de alguna manera, una voluntad de constituir
una comunidad económica. No una zona de libre comercio,
sino una comunidad económica que tiene y que emparenta
en muchos de los aspectos el Mercado de Asunción con
el Mercado de Roma. Tan es así que curiosamente me
han invitado a muchas reuniones internacionales con profesionales
europeos que buscan escuchar a alguien de un país del
MERCOSUR que conoce de este tema, porque nos ven un poco como
una experiencia “cachorro” en relación
al Mercado de Roma. Cuando uno les empieza a contar la realidad
se desilusionan bastante, pero es cierto que desde el espíritu
de la letra, esto está mucho mas cerca de lo que es
la experiencia europea que lo que es en cambio el NAFTA, que
no es más que una zona de libre comercio.
Por otro lado tenemos igualmente en nuestro país,
desde la reforma del ’94, una evolución importante
tanto en el primero de los aspectos, es decir la temática
municipal. Con la reforma constitucional, en el nuevo articulo
123 se define al municipio como autónomo, se termina
la larguísima polémica que dividió aguas
durante, les diría, décadas conforme a la cual
las provincias a través de su poder constituyente podían
asegurar el régimen municipal como lo establece el
articulo 5, tanto reconociendo autonomía como así
mismo autarquía a sus municipios. Y en las definiciones
que surgieron de los primeros grandes casos que tuvo a su
cargo la Suprema Corte de Justicia, a inicios del siglo XX,
lo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación bajaba
como línea era que en definitiva como naturaleza el
municipio era autárquico y decía son meras delegaciones
de poderes provinciales hechas por estos poderes a favor de
centros de poder territorial que tienen funciones meramente
administrativas, y que así como se brindan, estas mismas
potestades pueden ser perfectamente revocadas. El gran giro
en realidad se produce con un fallo celebre, poco antes de
la reforma constitucional de 1992 en el cual por primera vez
la Corte se pronuncia a favor de la autonomía del municipio.
Pero mas allá de esta anécdota de nuestra evolución
institucional hoy la constitución le exige a todas
la provincias el reconocimiento de una autonomía que
puede variar, da un menú el articulo 123, y apunta
a determinadas características, a lo institucional,
a lo económico-financiero, y a lo cultural. En estos
cuatro aspectos puede haber matices en la organización
municipal, pero lo que no puede existir nunca es un municipio
que no sea autónomo. Sin embargo cinco provincias argentinas,
a siete años de la reforma - Uds. saben que se cumplió
el séptimo aniversario hace pocos días, el 25
de agosto - cinco provincias Buenos Aires, Santa Fe, Entre
Ríos, Tucumán y Mendoza aun tienen municipios
autárquicos.
En lo que nos interesa para nuestro tema es precisamente
Buenos Aires, donde aun no se ha alineado la institucionalidad
bonaerense con la institucionalidad de la Constitución
Nacional. Lo cual evidentemente ocurre en países como
el nuestro. ¿Por qué digo esto? Porque es tan
flagrante la violación a la Constitución que
importa la continuidad de esta inercia institucional contraria
a la ley suprema, el articulo 31 que claramente establece
la jerarquía de los niveles de gobierno, establece
que todas las constituciones provinciales tienen que conformarse
a lo que determina la ley suprema de la Nación, que
está integrada por la Constitución, los tratados
internacionales y las leyes federales. Sin embargo eso no
se cumple.
En segundo lugar la reforma del 94 por primera vez incluye
el concepto de región en su texto. Lo hace en el artículo
124, también un artículo nuevo, y lo genera
como una potestad de las provincias, las provincias pueden
crear regiones para asegurar su desarrollo socio económico
estableciendo igualmente órganos a los efectos de dar
cumplimiento a sus fines. Así, palabras más
o palabras menos, lo establece nuestra Constitución.
Ahora bien, no son las regiones de la Europa Occidental a
las que aludí antes.
¿ Por qué digo esto? No son regiones en sentido
político, la relación federal del Estado argentino
se conserva entre la relación nación/provincias,
las regiones son regiones de tipo administrativo que importan
la posibilidad de que a través de un tratado, de los
tratados del tipo del articulo 125, los llamados tratados
parciales, puedan constituir, dar forma a esta suerte de compatibilización
y coordinación de funciones de distintos espacios territoriales
entre diferentes provincias donde inclusive puede participar
la Nación y donde asimismo se ha asimilado, por interpretación
constitucional, que la Ciudad de Buenos Aires puede ser parte
de ese tipo de tratado. Interesante es observar que la Constitución
de la Ciudad entiende tan claramente su vocación de
ser parte de una región que lo establece claramente
en su texto e invita a la celebración de este tipo
de tratados en varias de sus disposiciones, para la compatibilización
de temas tan variados como la prestación de los servicios
públicos, la utilización del espacio territorial,
la temática ambiental ligada a la sustentabilidad,
la problemática de los residuos y de los afluentes,
etcétera. En muchos lugares encontramos esta clara
vocación que el nuevo nivel de gobierno, el ente autónomo
de la ciudad se reivindica como propio.
Frente a todas estas características cuánta
situación real de este área metropolitana de
la que nos hablaba Pedro hace un momento y que en la mayoría
de los diseños se entiende que está constituida
por la Ciudad de Buenos Aires y 23 municipios colindantes,
no todos ellos, pero que integran las dos primeras coronas
que como una suerte de cebolla circundan a la Ciudad de Buenos
Aires. Espacio territorial que posee 12 millones de habitantes,
espacio territorial que produce cerca de los 2/3 de los bienes
que se producen en el país y en el cual se da un fenómeno
del hacinamiento solo comparable con las regiones mas densamente
pobladas del mundo, lo que ha permitido que como gran paradoja
en un país tan grande, de mas de tres millones de Km.
cuadrados tengamos en este espacio tan pequeño todos
los problemas derivados de ese hacinamiento que se da en aquellos
lugares en los cuales territorio es lo que falta. Nosotros
lo hemos constituido voluntariamente, esto es lo curioso.
Y el gobierno, frente a este espacio territorial tan alarmante,
esta complejidad de problemáticas que se entrecruzan,
en realidad está asegurado entre comillas a través
de un entramado institucional totalmente anárquico.
¿Por qué digo anárquico? Porque por un
lado tenemos cuatro niveles de gobierno, que son digamos los
que surgen de la Constitución: la Nación, la
Ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires y los
municipios. Pero ahí hay que agregar una cantidad inmensa
de organismos ínter jurisdiccionales, de emprendimientos
ínter jurisdiccionales de diversa índole que
llevan a que algunas de estas funciones, derivadas de la problemática
que a vuelo de pájaro estuve enumerando, en algunas
circunstancias estén sujetas a once jurisdicciones
distintas. Por supuesto que la característica más
saliente de estas superposiciones, aun cuando son menores,
es la falta de coordinación que ellas lucen, generan
producción normativa contradictoria y superpuesta,
generan autoridades encargadas de la aplicación de
esa normativa con un poder de policía mal definido
y también superpuesto y mal coordinado, todo lo cual
no puede sino llevarnos a la necesidad de generar algún
mecanismo que permita un gobierno lógico, previsible
y seguro que una situación tan afligente.
Nosotros desde la Fundación Ambiente y Recursos Naturales
trabajamos durante casi dos años en lo que denominamos
Hacia la construcción de una Región Metropolitana
sustentable. Entendimos que dicha construcción, planteada
desde la variable ambiental que es una variable transversal
– corta prácticamente todas las funciones –
sin embargo el plantearlo desde esa visión parece mucho
mas inocente que hablar en cambio de todas las cuestiones
que directa o indirectamente están involucradas en
ello, como la atención de los servicios fundamentales,
la administración de las obras mas importantes, la
administración de la problemática social, seguridad,
etcétera, todo se entrama con el problema de la sustentabilidad
y el desarrollo.
Además desde hace mucho tiempo entendemos que el desarrollo
sustentable que está bien definido y tan poco aplicado
en el articulo 41 modificado por la reforma del ’94
requiere de esta suerte de trípode, es decir la necesidad
de que todas las cuestiones o actividades que hagan al desarrollo,
y que importen una transformación de recursos, que
impacten sobre la calidad de vida, deban necesariamente observar
el aspecto económico, el aspecto ambiental, el aspecto
social y le agrego también la pata de la ética
por que es fundamental y de hecho, cuando uno analiza los
motivos por los cuales estas tres deben estar juntas hay una
ética muy importante que emana de eso entonces ¿por
qué no decirlo? Pero sobre todo Uds. saben que esto
está planteado como una necesidad ¿por qué?
Porque el gran objetivo del desarrollo sustentable es que
las necesidades que se intentan satisfacer a partir de ese
modo de llevar a cabo las actividades no solo tiene que ocuparse
de las generaciones actuales sino que no pueden comprometer,
al menos la misma cantidad de necesidades, para las generaciones
futuras. Es decir, la construcción del concepto de
equidad intergeneracional, macana de tema. Para contarlo es
divino, uno se llena la boca, además para quien esta
en el mundo del derecho es fantástico.
Todos los problemas de acceso a la justicia, todos los problemas
de distribución competencia tienen que ser vistos absolutamente
bajo otro prisma. En particular la temática de la distribución
de competencias exige un planteo que es sumamente dificultoso,
pero que no hay dudas que es el único exitoso hacia
la construcción de una sociedad sustentable. Es decir,
la necesidad de respetar distintos niveles y distintas autoridades
con competencia en las diferentes cuestiones, ello asignado
en virtud de una diferente magnitud y localización.
Pero de ningún modo… perdón, el simplismo
debe llevar al siguiente análisis: dado que esto es
tan complejo y que es necesario un poder de policía
tan vigoroso y que exige tantas medidas que importan necesariamente
a la afectación de intereses pues resolvámoslo
todo en el nivel superior de gobierno y anulemos la competencia
de los poderes locales regionales, etcétera. Esta es
la visión inclusive criolla les diría, esta
es la visión simplista de quienes están acostumbrados
a un gobierno personalista, eficientista y de supuesto fácil
en la resolución de conflictos.
Sin embargo, el tratamiento de estas cuestiones en los países
federales ha demostrado que en aquellos países donde
se cayó en la tentación de idear este tipo de
solución el desastre ha sido absoluto. Les voy a dar
un ejemplo, México. México ha generado desde
la Constitución el tratamiento de estas cuestiones
como una temática del gobierno federal, creo que para
el horror de las consecuencias no hace más falta que
recordar accidentes como el del Guadalajara, que parecía
un cuento de Juan Rulfo hecho realidad. Ustedes recordaran,
las baldosas y las cloacas saltando para arriba y la gente
proyectada hacia distancias muy grandes, por una explosión,
un desastre ambiental como pocas veces se ha visto en otro
lado. El llano en llamas, generado por la desatención
y por la amputación total de facultades ambientales
en los niveles más bajos, en los niveles locales.
En cambio en aquellos países que apostaron a la diversidad,
y este necesidad de una distribución de competencias
donde juegan los dos grandes elementos de asignación
– el factor local y el factor ínter jurisdiccional
– situaciones de resolución sumamente interesantes.
Diría que el más exitoso de todos es el caso
de Australia. Australia celebra un convenio para la distribución
de competencias en 1991, convenio que es celebrado entre la
Federación Australiana, todos los estados de Australia
y una entidad que representa a todos los municipios. Y ese
es el gran acuerdo por la sustentabilidad de la sociedad australiana,
que los ha llevado a ser el país que el que coeficiente
de sustentabilidad y desarrollo humano esta en el primer lugar
del ranking de Naciones Unidas, rivalizando con Canadá.
Y cuando uno lee lo que es ese convenio, en realidad es una
gran norma de procedimientos y es un gran sistema para la
distribución de competencias, es un gran modelo para
la asignación de distinto tipo de atribuciones entre
todos los instrumentos de la sinfonía que seria los
distintos niveles de gobierno territorial.
Lo que nosotros en gran medida, tomando todos estos elementos,
propusimos en este trabajo que lo hicimos para el Plan Urbano
Ambiental es un convenio - dicho sea de paso fue un proceso
largo en el que trabajamos en talleres, convocamos a actores
del gobierno, de las organizaciones no gubernamentales, del
sector empresario como asimismo del sector académico
– es un compendio que trata de conciliar todas estas
cuestiones. Es un convenio marco en el cual se toma como parte
para la celebración del convenio a la Nación,
a la Provincia de Buenos Aires, a los municipios de los que
nos hablaba Pedro y por supuesto a la Ciudad de Buenos Aires.
Tiene como grandes objetivos, voy a leer el objeto “la
Región Metropolitana Buenos Aires tiene por objeto
la cooperación y la coordinación en la formulación
y ejecución de políticas, obras y servicios
públicos entre las jurisdicciones que la conforman
a fin de promover el desarrollo sustentable en el ámbito
territorial”. Como Uds. pueden ver, y esto surgió
totalmente del consenso que derivo de los talleres, es un
paso tímido, no se crea ningún órgano
especifico, no se crea ninguna autoridad de de la Región,
hay un consejo pero que simplemente es un consejo que hace
a la coordinación, no es una autoridad real, pero fíjense
que se habla de cooperación y coordinación en
la formulación de políticas, y después
si entre los distintos objetivos, entre los distintos compromisos
se habla de impulsar la compatibilización normativa
entre las distintas jurisdicciones que la integran, implementar
sistemas de información compartidos, integración
de bases de datos entre las distintas jurisdicciones que conforman
la región, coordinar las distintas instancias y herramientas
de planificación, etcétera.
Se habla particularmente de la temática de la información
como un tema básico y hay una cláusula –
trato de no aburrirlos y voy rápido – que es
una cláusula de compromiso de intercambiar información
y consulta para todo emprendimiento que cualquiera de las
partes llevara a cabo y pudiera afectar algunos de los objetivos,
finalidades, de este convenio. Fíjense porque esta
es una cláusula original y sumamente funcional, es
la cláusula 13 del proyecto: “las partes deberán
informar a través de la secretaria, informar previa
a su aprobación, sobre toda medida, programa, plan,
proyecto, actividad y/o emprendimiento publico y/o privado
que puedan afectar al espacio publico, a la calidad del ambiente
y/o la prestación de servicios públicos de cualquiera
de las otras partes debiendo celebrar consultas en esas jurisdicciones
en forma previa. Asimismo las partes deberán comunicar,
a través de la Secretaría, toda medida que hayan
adoptado para llevar adelante las decisiones acordadas en
el marco de los órganos del presente convenio”
Esto a su vez está absolutamente imbuido de la filosofía
de una democracia participativa, entre todos los cometidos
se asoma la necesidad de que la sustentabilidad no solo se
lleva a cabo a través de estos mecanismos particulares
de integrar y coordinar distintos niveles de distintas autoridades,
sino que tiene que tener como actor fundamental a las comunidades
afectadas que tienen que ser consultadas a partir de modalidades
que su organización, su planteamiento y su celebración
no deben quedar a discreción de la autoridad, sino
que tienen que basarse en un principio de legalidad que se
deriva de normas previamente establecidas que claramente regulan
y determinan las instancias participativas antes de la toma
de decisiones, como así también en el control
de ellas y en su implementación, con un amplio derecho
de libre acceso a la información publica.
Este es un poco el producto, nosotros lo trabajamos con muchísimo
entusiasmo, creemos que puede ser un instrumento muy interesante
para cambiar toda una inercia, creemos asimismo que - tal
como traté de llevar una suerte de hilo lógico
en mi exposición - se compadece con toda una evolución
tanto a nivel mundial como del nuevo derecho constitucional
argentino, de aquel que es producto de la reforma pero sin
embargo ha sido el menos explorado, el menos discutido y el
menos aplicado porque evidentemente pareciera que interesara
menos, que para los popes ejemplares del poder es interesante
hablar cuando de algún modo se distribuyen esquemas
de poder, cuando se habla de reelección entre muchas
otras cosas, pero pareciera que es menos interesante en el
ímpetu la posibilidad en cambio de crear un espacio
distinto para el gobierno de nuestras sociedades, por eso
celebro que dentro de este espacio que es la Fundación
Metropolitana podamos – y en mi caso particular pueda
– difundir esta actividad que hemos llevado a cabo y
asimismo tratar de dejar planteado una pequeña inquietud
sobre la influencia de las normas, las instituciones, el mejor
gobierno de las sociedades, la participación y la sustentabilidad
del desarrollo, muchas gracias.
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