(…) Mi tema tiene que ver con que si es posible gobernar las metrópolis. Las metrópolis se nos aparecen como territorios de tal complejidad en cuanto a los actores que intervienen, a la multiplicidad de competencias, de intereses, hasta de culturas y de puntos de vista, que por momentos cabe la duda de si son territorios ingobernables. De todos modos esta frase “gobernar las metrópolis” está sobre la mesa no sólo en Buenos Aires, el Banco Interamericano de Desarrollo está publicando un volumen con estudios de varios especialistas que precisamente se titula “Gobernar la metrópolis”.

El tema tiene una cierta historia que vamos a tratar de resumir, hubo un período en los años ‘60 y hasta avanzados los ‘70, en donde en muchos países, no sólo en el mundo desarrollado sino también en nuestra región, los estados nación asumieron la problemática metropolitana con bastante fuerza y en general tomaron una intervención en el tema. Formaron gobiernos o autoridades metropolitanas lo más cercanas posibles a gobiernos, que tuvieran la capacidad de ejecutar políticas.

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Hay un segundo momento en el cual esta mirada fuertemente centralista, estatista y de alguna manera tecnocrática y sectorial comienza a entrar en crisis. Y los factores de esta crisis son varios; tienen que ver con los procesos de reestructuración del Estado y el avance de las posturas neoliberales, la desregulación y la privatización, que de alguna manera ven en estas grandes estructuras creadas para gestionar las metrópolis un obstáculo al libre funcionamiento de los mercados.

Hay otro factor que paradojalmente ha incidido que son los movimientos descentralizadores, que sobre los ‘80 comienzan a darse con fuerza en Europa. Estos movimientos descentralizadores de alguna manera dicen “el poder a lo local, el desarrollo local, la autonomía local”. Un ejemplo muy cercano lo tenemos en la Constitución brasilera de fines de los ‘80 que establece que los municipios son integrantes del pacto federativo, del mismo modo que los estados y que la unión y les asigna completamente la función de gestión del suelo y del territorio.

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Y llegamos a los últimos años donde lo metropolitano vuelve a emerger como un tema de agenda pública, con una necesidad de respuesta. Pero lo que observamos es que ya no emerge con las mismas filosofías, esa filosofía centralista y un poco tecnocrática de los ‘60 ha dejado paso a una desconfianza hacia este tipo de estructuras tan centrales. Hay un aprendizaje y empieza a aparecer la palabra “gobernanza” en las discusiones. Gobernanza que a veces se mal entiende como una contraposición a la idea de gobierno, en realidad el enfoque tiene que ver con ampliar la idea de gobierno, colocarla en un contexto más amplio, y poder decir “los sistemas sociales complejos no dependen solamente de lo que decide un centro de poder público, sino que dependen en su desarrollo real de una multiplicidad de acuerdos, desacuerdos, conflictos, donde una multiplicidad de actores está de hecho interviniendo”.

Una primera idea descriptiva de lo que se entiende por gobernanza es ese juego de interacciones entre actores múltiples, públicos y privados, nacionales, regionales y locales, del cual va emergiendo, a veces de forma más explicita, a veces más implícita, una cierta conducción real del proceso de desarrollo. Si tomamos gobernanza en un sentido más normativo y decimos “buena gobernanza” como si dijéramos “buen gobierno”, entonces vamos a estar aludiendo a la construcción conciente de capacidades de conducción y de acción regional efectiva por parte de una sociedad compleja.

Entonces un poco ahí el cuadro que ustedes tienen a la vista hace una contraposición mostrando como el enfoque de gobierno y el enfoque de gobernanza se van desplegando en relación a distintas cuestiones que tienen que ver con cuál es el actor privilegiado, cómo se pasa de una mirada exclusiva al actor publico a un sistema de actores, hasta temas que tienen que ver con cómo se concibe la planificación, cómo se concibe el futuro, y como ustedes pueden ver esta tesis que planteamos es que la gobernanza viene a ser una ampliación y recalificación de la idea de gobierno.

Si a la gobernanza la tratamos de entender desde su complejidad, vemos que no es el resultado directo o lineal de un sistema de instituciones, sino que es el resultado de un sistema institucional, de un sistema de actores y de unas formas concretas de hacer política y de gestionar. Esto nos vincula a temas que se plantearon durante la mañana de este Foro, acerca de que las competencias no son sólo las competencias sino que también dependen de los estilos con que se gobierna.

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Quiero plantear un esquema de cómo podemos entender los desafíos que tiene que responder un modelo de gobernanza basada en la cooperación de actores. ¿Por qué digo basada en la cooperación? Porque estoy asumiendo que cuando hoy hablamos de gobernar las metrópolis, la opción del gobierno metropolitano como una estructura concentradora de todo el poder, los recursos y el conocimiento, está fuera de juego. No estamos hablando de resolver estos temas por la vía de la concentración de poder, sino por una combinación de mecanismos institucionales que concentran competencias y también de un conjunto de redes de cooperación voluntaria, pactos, acuerdos, compromisos.

Si asumimos esta perspectiva de una gobernanza asociativa, lo que tenemos a la vista es un conjunto de funciones, concretamente un esquema que plantea cinco funciones que deben ser resueltas si queremos contar con una gobernanza asociativa y eficaz. Una primer función es la conducción político-estratégica, tiene que existir una conducción, una capacidad de acordar orientaciones comunes y a los actores en esas orientaciones comunes. Otra función es la participación de actores públicos y privados, la conducción alude más a los consensos, a los pactos y a la autoridad; la participación alude a la forma, a lo que está como soporte de estos procesos de conducción y que vincula estos procesos de conducción a la diversidad de la demanda social y las identidades.

Por otro lado tenemos un componente que hemos denominado planificación regional colaborativa, la capacidad de traducir esa conducción que marca grandes líneas en una planificación capaz de influir en las políticas concretas, de hacer el puente de las estrategias a las políticas operativas. Esa planificación regional colaborativa probablemente no sea simplemente la suma de las planificaciones de cada actor público, sino que es un tipo de espacio donde se comparten procesos de planificación.

Otro componente es la gestión del conocimiento y el apoyo técnico; el tema del conocimiento es clave porque construir gobernanza también es lograr que un territorio sea reflexivo sobre sí mismo, tenga la capacidad de conocerse en su real dimensión. Y existe una dimensión de gestión, también planteada desde la lógica multi-actores o inter-actores de la que se hablaba hoy temprano.

A mi juicio un esquema de este tipo puede ayudar a discutir en qué estamos fuertes y en qué estamos débiles o qué tan lejos estamos de empezar a completar un cuadro que permita esta idea de gobernanza como un sistema y como algo que es el emergente de un conjunto de logros y no algo contenido en un decreto o en una ley de creación de un consejo.

Las cuestiones a debate sugeridas a este panel es lo que vamos a ver ahora, en primer lugar nos preguntamos si es la metrópolis un territorio esencialmente ingobernable; en segundo lugar nos preguntamos en qué sentido es necesario y posible gobernar la metrópolis cuando existen tantas jurisdicciones y el poder está tan fragmentado; cómo se puede construir capacidad de construcción y acción regional efectiva en nuestras regiones urbanas; y ya yendo un poco más al caso de Buenos Aires, qué caminos son posibles para construir gobernanza metropolitana en la región metropolitana de Buenos Aires. ¿Cuál sería a su juicio la estrategia más conveniente para avanzar? Y sobre todo, ¿por dónde empezar y cómo seguir?

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1 Para más información del IV Foro Metropolitano:
http://www.metropolitana.org.ar/acciones/foro_metropolitano_2007.htm